Menyimak Mekanisme Resolusi di Uni Eropa

Pada tahun 2017 ini, beberapa bank di Eropa mengalami permasalahan yang penanganannya menggunakan opsi yang berbeda-beda: Resolusi Banco Popular Espanol; Likuidasi Veneto Banca dan Banca Popolare di Vicenza; serta Precautionary Recapitalisation Banca Monte dei Paschi di Siena.

Penanganan permasalahan perbankan di kawasan tersebut menarik untuk disimak mengingat sejak 1 Januari 2016 mulai diberlakukan secara efektif penyatuan mekanisme pengawasan dan resolusi perbankan, serta harmonisasi skim penjaminan simpanan yang disebut European Banking Union.

European Banking Union

Pembentukan European Banking Union ditujukan antara lain untuk mengurangi frakmentasi pasar, meningkatkan harmonisasi pengaturan sektor keuangan, dan memperkuat stabilitas sistem keuangan di Eropa. European Banking Union terdiri dari 3 pilar, yakni: Single Supervisory Mechanism (SSM), Single Resolution Mechanism (SRM), dan Harmonised Deposit Guarantee Schemes (DGS).

European Central Bank (ECB) merupakan pengawas utama bagi bank yang memiliki operasi lintas batas dan berdampak penting/signifikan pada stabilitas keuangan di Eropa. Sedangkan pengawasan terhadap bank lainnya dilakukan pengawas di setiap negara (National Supervisory Authorities). ECB melakukan kerjasama dengan European Systemic Risk Board (ESRB) dalam mengawasi risiko sistem keuangan secara keseluruhan (macro-prudential oversight), dan European Banking Authority (EBA) dalam meningkatkan efektifitas dan keselarasan pengaturan dan pengawasan perbankan.

Dalam melaksanakan SRM, dibentuk Single Resolution Board (SRB) yang memiliki wewenang merumuskan kebijakan resolusi bank bekerjasama dengan ECB dan otoritas resolusi di setiap negara (National Resolution Authorities). Sebagai sumber pendanaan resolusi, dibentuk Single Resolution Fund (SRF) yang dananya berasal dari kontribusi perbankan yang ditargetkan terkumpul sebesar 1% dari simpanan yang dijamin pada 2024 atau diperkirakan sebesar €55 milyar.

Pada masa transisi 2016 - 2023, otoritas resolusi di setiap negara mengumpulkan kontribusi dan mentransfer dananya kepada SRF. Sedangkan pembebanan biaya resolusi didasarkan pada proporsi tertentu antara dana resolusi negara yang bersangkutan dengan dana dari negara lainnya (mutualisation).

Pelaksanaan resolusi bank di Eropa menggunakan dasar pengaturan Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD). Berdasarkan BRRD, SRF atau resolution fund baru dapat digunakan setelah paling kurang 8% kewajiban bank telah dihapus (write down) dan/atau dikonversi (convert) menjadi modal untuk menyerap kerugian dan rekapitalisasi (bail-in). Penggunaan SRF dibatasi paling tinggi 5% dari kewajiban bank atau paling banyak €5 milyar.

Dalam hal kerugian yang terjadi melebihi 13% dari kewajiban bank, setiap negara harus memiliki mekanisme dan sumber dukungan pendanaan (backstop/bridge funding) atau dapat pula memanfaatkan fasilitas European Stability Mechanism (ESM). Apabila dana SRF tidak cukup, kekurangannya akan menjadi beban perbankan yang pemungutannya dilakukan kemudian (ex-post).

Untuk penyatuan pelaksanaan penjaminan simpanan di Eropa, digagas pembentukan European Deposit Insurance Scheme (EDIS) yang direncanakan beroperasi pada 2024. Berbeda dengan integrasi SRF, pada rencana integrasi EDIS, bank selain membayar premi kepada penjamin simpanan di setiap negara (DGS), juga membayar premi kepada EDIS. Target fund EDIS ditetapkan sebesar 0,8% dari jumlah simpanan yang dijamin pada tahun 2024 atau diperkirakan sebesar €43 milyar.

Proses integrasi EDIS tersebut rencananya melalui 2 tahapan, yakni: tahap 3 tahun pertama menggunakan skema reasuransi di mana DGS akan membayar terlebih dahulu klaim penjaminan simpanan sampai habis dananya sebelum dana EDIS dapat digunakan; dan tahap 4 tahun berikutnya menggunakan skema koasuransi di mana DGS dan EDIS secara bersama melakukan pembayaran klaim penjaminan dengan proporsi tertentu.

Sebelum terintegrasi dalam EDIS, saat ini dilakukan upaya harmonisasi skim/program penjaminan dengan ditetapkannya EU Directive on Deposit Guarantee Schemes yang harus diterapkan secara bertahap oleh penjamin simpanan di setiap negara.

Resolusi Banco Popular Espanol

Pada 6 Juni 2017, ECB menyatakan Banco Popular Espanol, bank keenam terbesar di Spanyol, memenuhi kategori “Failing or Likely To Fail (FLTF)” dan menyerahkan penanganannya kepada SRB. FLTF merupakan titik pemicu resolusi atau resolution trigger. Istilah serupa yang sering digunakan, yakni: “Point of Non-Viability (PoNV)”, sedangkan di Indonesia padanan istilahnya, yakni: “Bank Tidak Dapat diSehatkan (BTDS)” atau bank gagal.

Setelah menerima penyerahan dari ECB, SRB berkoordinasi dengan otoritas resolusi Spanyol, Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), melakukan bail-in dengan menghapus modal saham dan instrumen modal inti tambahan (write down equities and additional Tier 1 instruments), serta mengkonversi instrumen modal pelengkap (convert Tier 2 bonds) menjadi saham.

Sesuai Single Resolution Mechanism Regulation (SRMR), pelaksanaan bail-in harus didasarkan pada hasil valuasi oleh penilai independen untuk menentukan seberapa besar jumlah modal saham dan kewajiban bank yang akan dihapus dan/atau dikonversi menjadi modal. Hasil valuasi menunjukkan nilai Banco Popular Espanol berkisar antara negatif €2 milyar dengan menggunakan baseline scenario dan negatif €8,2 milyar dengan adverse scenario. Sebagai informasi, jumlah aset Banco Popular Espanol per akhir 2016 sebesar €148 milyar.

Pada tanggal 7 Juni 2017 atau sehari setelah FLTF, dengan persetujuan European Commission (EC), Banco Popular Espanol dijual kepada Banco Santander seharga €1. Dengan penjualan tersebut, Banco Popular Espanol dapat melanjutkan operasi secara normal, solven dan likuid, sebagai bagian dari group Banco Santander. Untuk memperkuat permodalan dan meningkatkan provisi setelah akuisisi tersebut, Banco Santander melakukan rights issue senilai €7 milyar. Per 30 Juni 2017, grup Banco Santander mengelola total aset senilai €1.653 milyar. Pelaksanaan resolusi terhadap Banco Popular Espanol tidak menggunakan State Aid maupun dana dari SRF.

Likuidasi Veneto Banca dan Banca Popolare di Vicenza

Pada 23 Juni 2017, ECB menyatakan Veneto Banca dan Banca Popolare di Vicenza memenuhi kategori FLTF dan menyerahkan penanganannya kepada SRB. Berbeda dengan ketika menangani Banco Popular Espanol, SRB memandang kegagalan Veneto Banca dan Banca Popolare di Vicenza tidak memiliki dampak signifikan bagi stabilitas sistem keuangan di Eropa dan pelaksanaan resolusi atas kedua bank tersebut tidak diperlukan demi kepentingan publik.

Bank yang ditetapkan FLTF dan menurut SRB tidak memenuhi persyaratan untuk dilakukan resolusi, konsekuensinya harus dikeluarkan dari sistem perbankan (wind-down/liquidate) yang pelaksanaannya sesuai national insolvency procedures dan oleh otoritas resolusi negara tempat kedudukan bank tersebut. Bank of Italy merupakan otoritas resolusi di Italia, selain fungsinya sebagai bank sentral.

Veneto Banca dan Banca Popolare di Vicenza merupakan bank kecil dengan pangsa kredit sekitar 1% dan 1,5%, serta jumlah aset per akhir 2016 masing-masing sebesar €28 miliar dan €35 miliar. Meski secara nasional tidak memiliki kontribusi besar, kedua bank memiliki peran penting dalam perekonomian di wilayah Venezia, keduanya sering disebut Venetian Banks. Otoritas resolusi Italia memandang perlu untuk mengupayakan agar pelaksanaan likuidasi kedua bank tersebut tidak mengganggu pelayanan jasa perbankan di wilayah tersebut dan tidak memicu kepanikan nasabah bank-bank lainnya.

Sesuai State Aid Rules, Pemerintah di Eropa dapat memberikan bantuan keuangan dalam rangka memitigasi dampak dari pelaksanaan likuidasi suatu bank. Pemberian bantuan tersebut dengan syarat pemegang saham dan pemegang subordinate debts harus berkontribusi penuh (burden sharing) dan tidak mengganggu iklim kompetisi yang sehat. Pemberian bantuan keuangan tersebut perlu mendapat persetujuan dari EC.

Pada 24 Juni 2017 atau sehari setelah FLTF, Pemerintah Italia mengajukan permohonan persetujuan kepada EC untuk memberikan bantuan keuangan dalam proses likuidasi kedua bank tersebut. Setelah mendapatkan persetujuan pada 25 Juni 2017, sesuai persyaratan State Aid, otoritas resolusi membebankan seluruh kerugian bank kepada para pemegang saham dan pemegang subordinate debts.

Melalui lelang terbuka, otoritas resolusi kemudian menjual/mengalihkan good assets dan simpanan beserta senior debts kedua bank dengan nilai setara kepada bank terbesar kedua di Italia, Intesa Sanpaolo, seharga €1. Sedangkan bad assets dan junior debts ditinggal pada kedua bank tersebut untuk selanjutnya dilikuidasi dengan bantuan pendanaan/pinjaman dari Intesa Sanpaolo.

Bantuan keuangan dari Pemerintah Italia diberikan kepada Intesa Sanpaolo dalam bentuk kas sebesar €4,8 milyar yang terdiri dari: €3,5 milyar untuk memastikan rasio permodalannya tidak terdampak dan €1,3 milyar untuk biaya integrasi dan rasionalisasi termasuk penutupan 600 kantor cabang dan PHK sekitar 4.000 karyawan. Dari total aset €51 milyar yang diambil-alih Intesa Sanpaolo dihitung ATMR-nya sejumlah €28 milyar, sehingga untuk mempertahankan rasio permodalan Intesa Sanpaolo sebesar 12,5% diperlukan bantuan dana sebesar €3,5 milyar.

Sedangkan dalam pelaksanaan likuidasi kedua bank, Pemerintah Italia memberikan jaminan (state guarantee) sebesar €12 milyar untuk mengantisipasi potensi penurunan kualitas aset, risiko hukum/legal dispute, dan jaminan atas pinjaman dari Intesa Sanpaolo. Per 30 Juni 2017, grup Intesa Sanpaolo mengelola aset senilai €788 milyar. Dengan pemberian bantuan dan jaminan tersebut, Pemerintah Italia memiliki hak pertama dalam pembagian hasil likuidasi kedua bank.

Precautionary Recapitalisation Banca Monte dei Paschi di Siena

Pada 4 Juli 2017, EC mengumumkan persetujuan terhadap usulan yang diajukan Pemerintah Italia pada akhir 2016 untuk melakukan Precautionary Recapitalisation (PreRecap) kepada Banca Monte dei Paschi di Siena (BMPS). BMPS merupakan bank keempat terbesar di Italia yang telah beroperasi sejak tahun 1472 atau 20 tahun sebelum benua Amerika ditemukan oleh Columbus. BMPS mulai menghadapi permasalahan setelah melakukan akuisisi Bank Antonveneta pada 2008 yang menghabiskan dana €9 miliar.

Kondisi keuangan BMPS semakin memburuk sebagai dampak kejatuhan Lehman Brothers pada 2008 dan European Debt Crisis pada 2010. BMPS telah 2 kali menerima bantuan keuangan dari Pemerintah Italia pada 2009 dan 2013. Pada 29 Juli 2016, EBA mengumumkan hasil stress testing terhadap 51 bank di Eropa dan menempatkan BMPS sebagai bank yang memiliki kondisi terburuk.

Dengan menggunakan baseline scenario, rasio modal inti utama (CET1) BMPS pada tahun 2018 diproyeksikan masih akan bertahan pada kisaran 12%. Namun apabila digunakan adverse scenario, CET1 BMPS pada tahun 2018 diproyeksikan akan turun menjadi minus 2,23%. Sesuai ketentuan, bank yang berdasarkan hasil stress testing mengalami insolven harus meningkatkan permodalannya dalam jangka waktu tertentu.

BMPS diminta menyusun perencanaan dan diberi waktu beberapa bulan untuk mencari tambahan modal dari pasar (market solution). Untuk mengatasi potensi kekurangan modal dan menambah rasio modal inti utama menjadi minimal 8%, BMPS membutuhkan dana sebesar €5 milyar. BMPS menjajagi kemungkinan mendapatkan strategic partner untuk meningkatkan permodalannya, dan Qatar Sovereign Fund merupakan salah satu anchor investors yang digadang akan menggelontorkan dananya.

Pada awal Desember 2016, BMPS menginformasikan kepada Bank of Italy kemungkinan sumber permodalan dari pasar tidak dapat diperoleh seiring mundurnya Qatar Sovereign Fund karena ketidak-sepakatan beberapa klausul restrukturisasi BMPS. Pemerintah Italia kemudian membawa permasalahan perbankan kepada Parlemen Italia dan meminta persetujuan alokasi dana sebesar €20 miliar untuk bantuan keuangan dan restrukturisasi perbankan.

Setelah Parlemen Italia menyetujui usulan tersebut pada 20 Desember 2016, Pemerintah Italia mengajukan persetujuan pelaksanaan PreRecap terhadap BMPS kepada EC. PreRecap bukan merupakan tindakan resolusi karena bank belum masuk kategori FLTF dan PreRecap tidak pula menjadi pemicu resolusi.

PreRecap hanya dapat dilakukan apabila terpenuhi beberapa persyaratan, antara lain:
1. Bank dalam kondisi solven. Bank tersebut hanya mengalami insolven berdasar stress testing dengan adverse scenario. Jika bank mengalami insolven dengan baseline scenario, bank tersebut tidak memenuhi prasyarat mendapatkan PreRecap;
2. Dana PreRecap tidak boleh digunakan untuk menyerap atau mengkompensasi kerugian dan potensi kerugian yang mungkin timbul. Kerugian tersebut harus menjadi beban pemegang saham dan pemegang subordinate debts (burden sharing);
3. PreRecap bersifat sementara dan harus dikembalikan dalam jangka waktu tertentu. Untuk itu, bank harus memiliki rencana restrukturisasi yang efektif dan kredibel untuk memastikan kondisinya sehat dalam jangka panjang; dan
4. PreRecap harus mendapat persetujuan EC.

Pelaksanaan PreRecap terhadap BMPS diawali dengan men-dilusi hak pemegang saham dan mengkonversi subordinate debts sebesar €4,3 milyar menjadi saham. Pelaksanaan konversi tersebut diiringi dengan pemberian kompensasi kepada investor retail yang membeli subordinate debts BMPS tanpa mendapat penjelasan terkait risikonya (victims of mis-selling). Retail investor yang memenuhi kriteria tersebut dapat mengajukan kompensasi dengan menukarkan saham hasil konversi (converted shares) menjadi senior bonds BMPS. Pemerintah Italia mengalokasikan dana sebesar €1,5 milyar untuk keperluan kompensasi tersebut.

Pemberian kompensasi tersebut dipandang penting berkaca pada kemarahan publik pada tahun 2015 yang dipicu oleh bunuh diri seorang pensiunan (Mr. Luigino D’Angelo) yang kehilangan simpanan masa tuanya (life saving) karena ketidak-pahamannya terbujuk membeli subordinate debts Banca Etruria yang di kemudian hari menjadi bank gagal. Untuk lebih memperkuat permodalan, dalam rangka PreRecap tersebut Pemerintah Italia melakukan penyertaan modal negara kepada BMPS sejumlah €3,9 milyar. BMPS kemudian melakukan restrukturisasi aset, termasuk menjual portofolio kredit bermasalah senilai €26 milyar.

Catatan Penutup

Meskipun konsep bail-in sudah mulai diterapkan di Eropa, penggunaan anggaran negara masih dimungkinkan untuk mendukung pelaksanaan resolusi atau mengatasi permasalahan perbankan dengan dalih demi kepentingan umum dan stabilitas sistem keuangan, antara lain melalui state aid dan precautionary recapitalisation.

Penetapan bank masuk kategori FLTF merupakan kewenangan pengawas bank dan menjadi pemicu resolusi. Untuk menghindari potensi ketidak-sepahaman, kriterianya perlu dibuat jelas, transparan, serta didiskusikan antara pengawas bank dengan otoritas resolusi.

Bail-in merupakan kewenangan resolusi yang pelaksanaannya didasarkan pada hasil valuasi oleh penilai independen untuk menentukan jumlah modal saham dan kewajiban yang akan dilakukan write down dan/atau dikonversi menjadi saham. Dalam perkembangannya, eks pemegang saham dan subordinate debts Banco Popular Espanol mempertanyakan validitas dan reliabilitas hasil valuasi yang dibuat oleh Deloitte, dan mengajukan tuntutan melalui European Court of Justice agar SRB dan EC membatalkan kebijakan resolusi atas bank tersebut dengan dalih tidak didasarkan pada informasi yang komplit.

Mengeluarkan bank dari sistem (likuidasi) pada prinsipnya merupakan pilihan/opsi pertama dalam menyelesaikan bank gagal. Opsi lainnya akan dipertimbangkan apabila pelaksanaan likuidasi tersebut diperkirakan dapat mengganggu stabilitas keuangan, menghambat keberlangsungan fungsi kritikal bank, atau berdampak pada perlindungan simpanan nasabah.

Stress testing telah menjadi alat penting dalam pengaturan dan pengawasan perbankan (regulatory and supervisory toolkits), serta hasilnya dapat memiliki implikasi dan konsekuensi yang besar bagi bank. Oleh karenanya, metodologi stress testing, termasuk variabel, skenario, dan asumsi yang digunakan perlu dipahami kalangan perbankan dan para pemangku kepentingan lainnya.

Baca Lanjutannya...

Kembali Semula...

Atribut Kunci Rezim Resolusi

Berkaca pada krisis 2008, kelompok negara G20 menyepakati untuk membuat pengaturan guna mengurangi kemungkinan dan dampak kegagalan bank, utamanya bank sistemik. Dalam hal kegagalan bank tidak terhindarkan, pelaksanaan resolusi diupayakan agar: (1) meminimalkan dampaknya terhadap stabilitas sistem keuangan; (2) menjaga keberlangsungan fungsi-fungsi kritikal (critical functions); dan (3) menghindari penggunaan anggaran negara.

Untuk memberi arahan dan pedoman dalam pengembangan rezim resolusi yang efektif, Financial Stability Board (FSB) menyusun Key Attributes (KA) of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions. Dalam KA tersebut dijabarkan mengenai atribut, perangkat, dan kewenangan yang diperlukan untuk menunjang agar rezim resolusi dapat berfungsi efektif, beberapa diantaranya yakni: Recovery & Resolution Plan, Temporary Stays, Statutory Bail-in, Cross Border Recognition, dan Safeguards.

Recovery & Resolution Plan
Untuk mengurangi kemungkinan kegagalannya, bank diharuskan memiliki modal kuat dan bantalan (buffer) tebal untuk menyerap kerugian dan rekapitalisasi. Sedangkan agar pelaksanaan penyehatan/pemulihan dan resolusinya dapat berjalan terencana dan efektif, bank diwajibkan mempersiapkan Recovery and Resolution Plan (RRP).

Recovery Plan (rencana pemulihan) berisi identifikasi opsi dan rencana tindakan yang akan dilakukan bank untuk memulihkan operasinya menjadi normal dan sehat kembali dengan berbagai skenario permasalahan. Recovery Plan memuat detail prosedur eskalasi, tata kelola, personel, dan dukungan sistem informasi untuk memastikan penerapan setiap opsi dapat dilakukan secara tepat waktu dalam kondisi adanya tekanan. Recovery Plan disusun oleh bank, direview atau disetujui oleh pengawas bank, serta dijalankan oleh bank ketika pemicu (trigger) yang ditetapkan terlewati.

Sedangkan Resolution Plan merupakan perencanaan untuk menghadapi kondisi bank yang tidak dapat lagi dipulihkan atau telah mencapai titik tidak dapat disehatkan (Point of Non-Viability/PoNV). Pemicu resolusi menurut definisi FSB yakni: “when a bank is no longer viable or likely to be no longer viable and other measures have proved insufficient to prevent failure”. Detail kriteria yang menjadi pemicu resolusi perlu disusun dan didiskusikan antara pengawas bank dan otoritas resolusi dalam hal pelaksana fungsi tersebut berada pada institusi yang berbeda.

Dalam penyusunan Resolution Plan, bank menyampaikan kepada otoritas resolusi, informasi, data, dan dokumen yang memuat aspek keuangan, operasional, dan legal, serta hubungan saling ketergantungan antar entitas dalam group bank tersebut. Berdasarkan informasi, data, dan dokumen tersebut, otoritas resolusi mengidentifikasi dan memetakan critical functions dan critical shared services bank, serta menetapkan strategi dan opsi resolusi yang sesuai dengan kondisi bank tersebut.

Otoritas resolusi melakukan resolvability assessment untuk menilai feasibilitas dan kredibilitas Resolution Plan tersebut secara berkala, serta mengidentifikasi hambatan atau kendala pelaksanaan resolusi, serta meminta bank mengatasi hambatan atau kendala tersebut. Berdasarkan resolvability assessment tersebut, otoritas resolusi dapat memberi rekomendasi kepada bank untuk merubah struktur dan proses bisnisnya. Resolution Plan disusun otoritas resolusi berdasarkan informasi, data, dan dokumen yang disampaikan bank, dilakukan resolvability assessment secara berkala dan dijalankan oleh otoritas resolusi ketika bank memasuki fase resolusi.

“The responsibility for developing and maintaining, and where necessary, executing the recovery plan lies with the bank’s senior management. Whereas the responsibility for developing and maintaining, and where necessary, executing the resolution strategies set out in resolution plan lies with the resolution authority. The resolution authority should have unimpeded access to banks where that is material for the purposes of resolution planning, and the preparation and implementation of resolution measures.”

Temporary Stays
Kontrak keuangan umumnya memiliki klausul jika salah satu pihak mengalami default, pailit, bangkrut, atau dilikuidasi, maka konterparti-nya berhak melakukan set-off atau netting aset dan kewajiban; eksekusi jaminan; atau tindakan lain yang disebut early termination rights. Pelaksanaan resolusi bank akan terganggu atau menjadi tidak efektif, apabila pelaksanaan resolusi tersebut menjadi pemicu pihak-pihak yang berkontrak dengan bank melaksanakan early termination rights.

Pembatalan kontrak dan eksekusi early termination rights yang bebarengan akan berdampak pada kondisi bank tersebut dan stabilitas sistem perbankan. Dalam KA dinyatakan bahwa pelaksanaan resolusi harusnya tidak menjadi pemicu eksekusi early termination rights sepanjang bank masih memenuhi kewajibannya sesuai kontrak. Apabila eksekusi early termination rights tidak terhindarkan, otoritas resolusi harus memiliki wewenang untuk dapat menghentikan sementara pelaksanaannya (power to impose a temporary stay on early termination rights).

Kewenangan tersebut untuk memberi kesempatan otoritas resolusi melaksanakan tindakan resolusi yang diperlukan, misalnya memindahkan kontrak kepada bank lain atau bank perantara. Kewenangan menghentikan sementara tersebut tidak diberlakukan terhadap semua kontrak, melainkan hanya kontrak yang memenuhi kriteria tertentu dan dalam jangka waktu tertentu. Penghentian sementara tersebut di banyak negara pada umumnya dibatasi paling lama 2 hari kerja.

Di Amerika Serikat, kontrak yang dapat diberlakukan temporary stays meliputi: securities contracts; commodity contracts; forward contracts; repurchase agreements, dan swap agreements. Sedangkan di Kanada meliputi: specified derivatives agreements; agreements to borrow or lend securities or commodities; agreements to clear or settle securities, futures, options or derivatives transactions; agreements to act as a depository for securities; repurchase agreements; specified margin loans; dan specified master agreements.

Dalam penyusunan Resolution Plan, bank harus menyampaikan data, informasi, dan dokumen mengenai kontrak yang memenuhi kriteria tersebut agar otoritas resolusi dapat mengidentifikasi potensi permasalahannya dan menyusun perencanaan untuk mengatasinya, terutama jika kontrak atau konterparti-nya tunduk pada hukum negara lain. Untuk menunjang pelaksanaan kewenangan tersebut, dalam International Swaps and Derivatives Association (ISDA) master agreement telah dimasukkan Resolution Stay Protocol yang memuat klausul bahwa setiap pihak yang berkontrak menyatakan tunduk dan mengakui kewenangan otoritas resolusi untuk melakukan temporary stays.

“The termination of large volumes of financial contracts upon entry into resolution could result in a disorderly rush for the exits that creates further market instability and frustrates the implementation of resolution measures aimed at achieving continuity.”

Statutory Bail-In
Dalam KA disebutkan bahwa otoritas resolusi harus memiliki wewenang untuk melakukan statutory bail-in dalam pelaksanaan resolusi bank. Statutory bail-in merupakan tindakan menghapuskan sebagian/seluruh kewajiban (write down) dan/atau mengubah sebagian/seluruh kewajiban (convert) menjadi modal ketika bank memasuki fase resolusi. Statutory bail-in dimaksudkan untuk menghindari penggunaan anggaran negara dalam pelaksanaan resolusi bank. Disebut statutory bail-in karena tindakan ini wajib dilakukan oleh otoritas resolusi sebelum dana resolusi (resolution fund) dapat digunakan.

Sebagai contoh, dalam EU BRRD diatur sekurangnya 8% dari kewajiban bank harus dilakukan bail-in terlebih dahulu sebelum dana resolusi dapat digunakan untuk melaksanakan resolusi terhadap bank tersebut.

Dalam pelaksanaan statutory bail-in, perlu ditetapkan kategori kewajiban bank yang dapat dilakukan bail-in (bail-inable debts), serta kewajiban yang dikecualikan dari bail-in. Secara umum yang dapat menjadi bail-inable debts adalah unsecured and uninsured liabilities. Urutan penerapan statutory bail-in pada umumnya mengikuti creditor hierarchy yang berlaku pada negara tersebut. Statutory bail-in dapat dilakukan terhadap bank gagal, dan dapat pula dilakukan terhadap bank perantara dengan cara mengubah bail-inable debts bank gagal menjadi penyertaan saham pada bank perantara, sehingga debtholders bank gagal akan menjadi shareholders bank perantara.

Selain statutory bail-in, pelaksanaan bail-in dapat pula didasarkan pada kontrak (contractual bail-in) antara bank dengan kreditur. Bank dapat menerbitkan surat utang yang memuat klausul akan terhapus atau terkonversi menjadi modal apabila kondisi bank melewati tingkat pemicu tertentu, misalnya jika KPMM bank 8%. Surat utang yang dikenal dengan sebutan contingent convertibles securities (CoCos) tersebut ada yang memiliki tingkat pemicu tinggi (high trigger CoCos) yang umumnya digunakan untuk memperbaiki tingkat permodalan bank pada fase recovery (pemulihan), ada pula yang memiliki tingkat pemicu lebih rendah.

Pemilihan jenis dan jumlah CoCos yang diterbitkan didasarkan pada strategi permodalan bank karena CoCos dapat diperhitungkan sebagai Additional Tier 1 (AT1) Capital jika memenuhi kriteria tertentu. Dalam penerbitan CoCos juga mempertimbangkan semakin tinggi pemicunya semakin tinggi pula imbal hasil yang harus dibayar bank. Kewenangan otoritas resolusi melakukan statutory bail-in berlaku pula terhadap CoCos yang pemicunya belum terlampau tetapi terhadap bank tersebut sudah dilakukan tindakan resolusi.

Pelaksanaan bail-in dapat menimbulkan dampak berantai dan meningkatkan biaya dana bagi perbankan. Dalam hal bail-inable debts yang diterbitkan bank dibeli perusahaan asuransi, dana pensiun, atau perusahaan sekuritas, pelaksanaan bail-in dapat menggeser permasalahan perbankan ke sektor jasa keuangan lainnya. Penerbitan bail-inable debts akan relatif lebih mahal bagi bank mengingat investor akan mempertimbangkan potensi risiko surat utang tersebut dihapus atau dikonversi menjadi saham. Selain itu, dalam pelaksanaan bail-in perlu pengaturan lebih lanjut dalam hal debtholders tidak memenuhi persyaratan (fit & proper) sebagai shareholders.

Dalam hal terdapat bank domestik menerbitkan surat utang (bail-inable debts) yang tunduk pada hukum negara lain, otoritas resolusi harus memastikan pelaksanaan bail-in atas surat utang tersebut dapat efektif dilakukan, diantaranya melalui cross border recognition.

“Unlike a debt-for-equity swap, where the terms of any exchange of debt for shares are negotiated by the relevant private parties. A bail-in is not negotiated and it would be imposed upon the bank and its creditors by the resolution authority. There would be no requirement to get the consent of shareholders, creditors, or the existing management of the bank. And there is no requirement for court approval of the bail-in.”

Cross Border Recognition
Berdasarkan KA, koordinasi dan kerjasama antara home dan host authorities sangat didorong dan dianjurkan dalam pelaksanaan resolusi lintas negara agar resolusi tersebut dapat berjalan efektif. Meski demikian, KA juga mengakui perlunya memberi diskresi bagi otoritas resolusi untuk mengambil tindakan yang diperlukan dalam menjaga stabilitas di negaranya ketika koordinasi dan tukar informasi dengan otoritas lain tidak dapat dilakukan. Untuk mendukung resolusi lintas negara, otoritas resolusi harus memiliki kewenangan untuk mengakui tindakan resolusi yang dilakukan otoritas resolusi negara lain (cross border recognition), antara lain dengan cara mengambil tindakan resolusi yang sama atau tindakan lain untuk mendukung tindakan resolusi otoritas negara lain tersebut (supportive measures).

Pengakuan tersebut umumnya dengan mempertimbangkan dampak tindakan resolusi negara lain tersebut terhadap stabilitas sistem perbankan, perlindungan konsumen, serta potensi penggunaan anggaran negara. Otoritas resolusi perlu mendapat perlindungan hukum (legal protection) dalam melaksanakan cross border recognition. Cross border recognition dapat dilakukan dengan dua pendekatan: statutory recognition dan contractual recognition.

Dalam statutory recognition, otoritas resolusi suatu negara secara otomatis mengakui tindakan resolusi yang dilakukan oleh otoritas resolusi negara lain. Penerapan pendekatan ini dapat dilakukan secara multilateral, seperti yang berlaku di Uni Eropa di mana setiap anggota Uni Eropa, sesuai BRRD, wajib mengakui tindakan resolusi yang dilakukan oleh otoritas resolusi negara EU lainnya; atau secara bilateral di mana dua negara membuat Cooperation Agreement (CoAg) yang mengatur tindakan resolusi mana yang secara otomatis akan saling diakui, dan tindakan resolusi mana yang tidak otomatis diakui. Penerapan statutory recognition dipandang merupakan bentuk yang ideal, namun akan menghadapi kendala ketika otoritas resolusi memiliki mandat dan wewenang yang bervariasi. Dengan makin banyaknya otoritas yang menerapkan KA, diharapkan perbedaan kewenangan antar otoritas akan semakin berkurang.

Contractual recognition dimaksudkan sebagai solusi sementara dan untuk melengkapi statutory recognition. Dalam pendekatan ini, pengakuan tersebut dicantumkan dalam klausul kontrak yang mengikat para pihak. Dalam penerapan contractual recognition perlu dipastikan semua kontrak telah memuat klausul yang sama sehingga tidak ada pihak yang merasa diperlakukan berbeda atas jenis kontrak yang sama. Cross border recognition utamanya diperlukan dalam pelaksanaan kewenangan otoritas resolusi terkait temporary stays dan statutory bail-in.

Sebagaimana dibahas pada bagian sebelumnya, dalam hal terhadap suatu bank dilakukan resolusi, konterparti-nya berhak melakukan “early termination right”. Otoritas resolusi perlu memiliki kewenangan menunda sementara (temporary stays) untuk mencegah pelaksanaan hak tersebut. Apabila kontrak tersebut dilakukan antara dua atau lebih bank yang tunduk pada hukum negara yang berbeda, maka temporary stays tersebut harus diakui oleh otoritas resolusi negara yang terlibat. Sedangkan dalam pelaksanaan statutory bail-in, apabila dilakukan bail in terhadap surat utang (bail-inable debts) yang tunduk pada hukum negara lain, maka pelaksanaan bail-in tersebut harus dipastikan dapat terlaksana dan diakui oleh otoritas negara lain tersebut.

Dalam pendekatan statutory recognition, otoritas negara-negara yang terlibat dapat membuat CoAg, MoU, atau bersepakat dalam Crisis Management Group. Sedangkan jika menggunakan pendekatan contractual recognition, otoritas resolusi perlu mewajibkan bank untuk mencantumkan klausul dalam setiap kontrak atau setiap penerbitan surat utang yang tunduk pada hukum negara lain, yang menyatakan bahwa dalam hal dilakukan temporary stays atau statutory bail-in akan tunduk pada kewenangan otoritas resolusi negara tempat kedudukan bank tersebut.

“Jurisdictions should provide for transparent and expedited processes to give effect to foreign resolution measures, either by way of a mutual recognition process or by taking measures under the domestic resolution regime that support and are consistent with the resolution measures taken by the foreign home resolution authority.”

Safeguards
Metode resolusi bank secara umum dapat dikelompokkan menjadi 2, yaitu: closed bank resolution dan open bank resolution. Dalam closed bank resolution, resolusi dilakukan dengan melakukan penutupan terdapat bank gagal, yang pilihannya antara lain: pelaksanaan likuidasi, pengalihan aset dan kewajiban (P&A), atau pendirian bank perantara. Sedangkan dalam open bank resolution, pada intinya bank tetap dipertahankan beroperasi dan dilakukan tindakan lain seperti penambahan modal, pemberian pinjaman, atau pembelian aset bermasalah. Pelaksanaan likuidasi sering disebut sebagai jalan normal bagi bank untuk keluar dari sistem perbankan atau disebut “normal insolvency proceedings”.

Dalam pelaksanaan likuidasi, nilai aset bank diupayakan dapat dipertahankan sehingga dapat memberi tingkat pengembalian (recovery rate) yang tinggi bagi para kreditur. Namun mengingat bank telah dicabut izinnya, penggunaan basis gone-concern dalam pengelolaan aset bank akan berpotensi menyebabkan penurunan nilai aset. Selain itu, terhentinya layanan kepada nasabah (kreditur & debitur, perorangan & perusahaan) akan berdampak pada konsumsi, investasi, dan riil ekonomi masyarakat. Oleh karenanya, pelaksanaan likuidasi dipandang merupakan opsi resolusi bank gagal yang memakan biaya paling mahal dan tingkat pengembalian paling rendah bagi kreditur.

Pelaksanaan resolusi bank selain likuidasi, dilakukan dengan mempertahankan keberlangsungan fungsi-fungsi kritikal bank dengan cara mengalihkan sebagian aset dan kewajiban kepada bank lain atau bank perantara; atau mempertahankan bank beroperasi dan memberi bantuan keuangan (open bank assistance/OBA). Setelah krisis 2008, opsi OBA (bail-out) sedapat mungkin dihindari karena dapat menimbulkan moral hazard, persaingan tidak sehat, dan rasa ketidak-adilan, selain membebani anggaran negara.

Dengan pelaksanaan resolusi tersebut diharapkan layanan perbankan dapat terjaga keberlangsungannya, stabilitas sistem perbankan dapat terpelihara, sehingga secara keseluruhan biaya kegagalan bank akan lebih murah dan menghasilkan tingkat pengembalian yang lebih tinggi bagi kreditur dibandingkan pelaksanaan likuidasi. Berdasar pada pandangan tersebut, KA mengatur bahwa apabila dilaksanakan resolusi, harus dipastikan tidak ada kreditur yang memperoleh tingkat pengembalian yang lebih rendah dibandingkan jika terhadap bank dilakukan likuidasi, yang disebut prinsip No Creditors Worse Off than in Liquidation (NCWOL).

Selain itu, pembebanan kerugian bank harus memperhatikan creditor hierarchy di mana pemegang saham merupakan pihak pertama yang harus menyerap kerugian, dan selanjutnya diikuti pemegang hybrid capitals, subordinate debts, senior debts, serta dapat pula termasuk nasabah penyimpan yang tidak dijamin. Kreditur dengan kategori atau kelas yang sama harus memperoleh tingkat pengembalian yang sama pula, dan tidak diperkenankan membedakan perlakuan kepada kreditur berdasarkan lokasi klaim dan kewarganegaraannya. Penerapan prinsip NCWOL dan creditor hierarchy tersebut disebut Safeguards, yang dimaksudkan untuk memberi perlindungan terhadap hak kepemilikan (property right) bagi kreditur dengan menggunakan asumsi bahwa pengembalian dari hasil likuidasi bank merupakan jumlah minimal yang akan diterima dan menjadi hak kreditur.

Dalam KA juga diatur bahwa otoritas resolusi dapat menetapkan kebijakan yang keluar dari prinsip pari passu dengan memperlakukan berbeda kreditur pada kelas yang sama. Kebijakan tersebut hanya dapat dilakukan jika dipandang perlu untuk memelihara stabilitas sistem keuangan dan memaksimalkan nilai bagi kepentingan kreditur secara keseluruhan.

Sebagai ilustrasi, ketentuan creditor hierarchy di beberapa negara menempatkan simpanan yang tidak dijamin pada kelompok yang memiliki prioritas yang sama dengan unsecured debts. Dalam transaksi P&A, otoritas resolusi dapat menetapkan pengalihan seluruh simpanan beserta aset berkualitas baik dengan nilai setara kepada bank lain. Dengan kebijakan tersebut, nasabah penyimpan yang tidak dijamin akan memperoleh tingkat pengembalian yang berbeda dengan unsecured creditors, meski sesuai creditor hierarchy harusnya pari passu. Mengingat aset yang tertinggal pada bank sebagian besar berkualitas buruk, ada kemungkinan unsecured creditors tersebut akan memperoleh tingkat pengembalian yang lebih rendah dibandingkan jika terhadap bank secara keseluruhan dilakukan likuidasi. Jika demikian, sesuai prinsip NCWOL, unsecured creditors tersebut berhak memperoleh kompensasi dari otoritas resolusi.

Dalam memenuhi prinsip NCWOL, sesuai pedoman KA, segera setelah dilaksanakan resolusi, otoritas resolusi menunjuk independent valuer untuk menghitung dan membandingkan antara tingkat pengembalian yang diterima kreditur setelah dilakukan resolusi dengan tingkat pengembalian jika terhadap bank dilakukan likuidasi (hypothetical liquidation scenario). Jika independent valuer menemukan ada kreditur yang memperoleh tingkat pengembalian yang lebih rendah, otoritas resolusi harus memberikan kompensasi kepadanya. Kreditur diberikan hak untuk mengajukan keberatan dalam hal tidak sepakat dengan keputusan otoritas resolusi.

Untuk menunjang penerapan Safeguards tersebut, perlu disusun mekanisme penanganan keberatan bagi kreditur dan diberikan wewenang kepada otoritas resolusi untuk menggunakan dana resolusi guna membayar kompensasi kepada kreditur.

"As a resolution tends to be less value destructive than liquidation, creditors as a whole should be made better off in resolution under most circumstances. However, there may be instances where in order to preserve financial stability or maximise the financial institution’s value for the benefit of creditors as a whole, the resolution strategy may render certain creditors worse off as compared to liquidation. Creditors should have a right to compensation where they do not receive at a minimum what they would have received in a liquidation of the firm under the applicable insolvency regime."

Baca Lanjutannya...

Kembali Semula...

Resensi Buku

“Apakah negara mempunyai kewajiban asasi untuk menjamin simpanan nasabah bank? Bukankah hubungan antara nasabah penyimpan dengan bank merupakan hubungan perdata biasa atas dasar kepercayaan yang tidak memerlukan campur-tangan negara?”

Pertanyaan di atas diajukan anggota DPR kepada wakil Pemerintah pada saat pembahasan awal RUU LPS. Menanggapi pertanyaan tersebut, wakil Pemerintah kemudian memaparkan peran penjaminan simpanan sebagai satu alat atau komponen yang digunakan dalam memelihara stabilitas sistem perbankan, stabilitas sistem perbankan diperlukan dalam mendorong pertumbuhan ekonomi, pertumbuhan ekonomi akan meningkatkan kesejahteraan dan kemakmuran rakyat, kesejahteraan dan kemakmuran merupakan hak asasi manusia sebagaimana diatur dalam UUD 1945.

Negara memiliki kewajiban asasi untuk meningkatkan kesejahteraan dan kemakmuran rakyat, salah satunya dilakukan melalui pemberian penjaminan terhadap simpanan nasabah bank. Pada 22 September 2016 ini, LPS memasuki usia 11 tahun dan telah memiliki cukup banyak pengalaman dalam melaksanakan fungsi dan tugas yang diamanatkan kepadanya. Sebanyak 73 bank telah dibayar klaim penjaminannya dan dilikuidasi, serta 1 bank berdampak sistemik telah diselamatkan dan dijual kembali ke pasar.

Dalam kiprahnya melaksanakan fungsi penjaminan simpanan dan turut aktif memelihara stabilitas sistem perbankan, LPS menghadapi sejumlah tantangan. Satu diantara tantangannya berupa upaya meningkatkan pengetahuan dan pemahaman masyarakat mengenai kelembagaan dan programnya. Meski secara periodik LPS telah melakukan program penyuluhan dan publikasi, mengingat luasnya cakupan wilayah negara kita dan beragamnya tingkat pendidikan masyarakat, upaya tersebut masih perlu terus ditingkatkan.

Sejauh ini masih terbatas buku, karya ilmiah, atau artikel yang membahas seluk beluk LPS. Minimnya referensi tersebut, menjadi salah satu kendala dalam upaya memberi pemahaman kepada masyarakat mengenai LPS dan programnya, termasuk manfaat dan keterbatasannya. Buku ini dimaksudkan untuk mengisi kekurangan referensi dalam memahami kelembagaan LPS dan program yang dilaksanakannya.

Seluk beluk sistem penjaminan simpanan dari konsep dasar, skim/program penjaminan, pendanaan, resolusi bank, tata kelola, serta prinsip dasar (core principles) bagi sistem penjaminan simpanan yang efektif dikupas dalam buku ini. Beberapa konsep pengaturan perbankan terkini seperti recovery and resolution plan, bail-in, CoCos, TLAC, serta pelajaran dari krisis Siprus dan resolusi Banco Espirito Santo juga dipaparkan.

Baca Lanjutannya...

Kembali Semula...